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[10]1995年《约翰内斯堡原则》（The Johannesburg Principles）专就国家安全与表达自由及获取资讯作出界定，提出所谓民主社会里的必要，必须是能够证明该项表达或资讯会严重威胁国家安全利益。

而效力位阶则呈现相对的动态性，虽然具有一定的规范基础依据，但往往又根据不同的具体冲突关系以及具体适用者的主观理解而产生差异，寄寓于一个特定的二元规范关系中，并深受该特定关系的反向作用。《立法法》第83条即规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

如法律优于地方性法规，行政法规优于规章，不仅是由于制定主体本身存在权力等级差异，更是由于所比较的立法主体均属于同一的权力系统——人大（立法权）或政府（行政权）。在这种上下级民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例之间究竟存在何种效力位阶关系？一个前提是，在实体上，下级人大在起草自治条例、单行条例时应当以上级人大的立法（包括自治条例、单行条例）为依据，尽量在立法过程中避免冲突的情况发生。目前学界对该问题关注较多。[⑧]对于这两个要件，自治条例和单行条例显然都不满足。而《立法法》第83条也据此规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

第一，将自治条例、单行条例视为特殊的地方性法规。[7]但我国学者在研究自治条例和单行条例的法律地位过程中，不仅在一定程度上抹杀了两者的独立属性，而且存在反将效力位阶作为规范位阶的前提的逻辑误区。如果做后一种解释的话，那实际上就等同于第四种解释方案了，同样存在很多弊端，下文将着重分析。

即，宪法授权国家在基于公共利益需要的情况下，有权将城市的土地移转为国家所有，这与社会主义建立财产社会共有（或公有）的理想是一致的。集体土地概括国有化是陈甦教授在2000年首次提出的，本文在陈文的基础上提炼了无偿概括国有话这一术语。[10]3-4 应当说，上述四种解释都具有一定的道理，但同时也都存在一定的缺陷。对于这一规定，当时的人们并没有给予太多关注，也没有认真考虑这一宪法修改所可能带来的后果。

其二，当农民试图处分这一土地使用权时，他们还必须为这一权利的行使支付对价，即要补交土地出让金。应当说，这样的反驳意见不是没有道理，从直觉上似乎也更符合1982年宪法修改委员会委员们的意见。

其次，这种解释方案实际上也与宪法第10条第2款保持了一致。事实上，如果我们能够按照政企分开的原则将作为管理者的国家（机关）和作为国有财产所有者代表的国家（机关）区别开来，在土地、矿产等自然资源管理等部门之外，成立中国国有土地总公司、中国国有矿产总公司这样的国有企业来代表国家行使土地、矿产等自然资源的所有权——就像最近将铁道部被拆分为国家铁路局和中国铁路总公司那样，那就不仅能够避免整体主义的混沌的国家观，而且可以消解作为基本权利主体的国家防御作为公权力主体的国家这个观念迷思。比如，上文所讨论的宪法第10条第2款，第9条第1款就可以适用本文的解释方案。这次宪法修改把这个问题解决了。

事实上，在现代社会，无论土地是归国家所有、集体所有抑或是私人所有，土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划、分区规划等用途管制措施的要求，不能随心所欲地进行建设和发展——当然，各种土地利用规划在制定的时候应当允许民众进行广泛的公共参与。事实上，宪法修改委员会及其秘书处成员对于1982年宪法中的很多问题看法并不一致，比如，作为宪法修改委员会秘书处工作人员的许崇德教授认为1982年的宪法序言具有同宪法条文相同的法律效力，[17]而作为宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔先生则认为这个序言不具有一般的法律效力。然而，这种观点的缺陷同样十分明显，因为名义上的土地所有权是一个极为模糊的概念。公民、法人或者其他组织如果需要使用相关土地，应当通过平等谈判协商来购买相应土地。

这一条规定城市（不包括城市郊区）的土地属于国家所有，其他的一切土地属于国家或集体所有，并规定‘任何单位和个人不得买卖和租赁土地。统一规定城市的土地属于国家所有。

因这些问题政策性强，有关规定不够明确，特请贵局对下列问题给予函复。其认为，个别规范（individual norms，即在一个不重复发生的状态下只对一个特殊场合才有效且只可能被服从和适用一次的规范）可能会具有假设性形式，也可能不具有假设性形式，即个别规范可以是无条件的，但一般法律规范（general norms，即具有普遍性的规范）总具有假设性说法的形式，因此一般性规范不能是无条件的，而只能是有条件的。

依照不同的规范模态词类型，我们可以将法律规范分为授权性规范、命令性规范和禁止性规范三种类型（见下图）： 在这三种法律规范中，命令性规范和禁止性规范因为都具有很强的强制性，因此可以统称为强制性规范。相关问题的详细梳理可以参见程雪阳：《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》2013年第6期，第35-41页。全国人大常委会法工委在解释这一条款时称，这里所讲市区，我国现行的法律还没有给予一个确切的定义，但在实践中，一般理解为城市的建成区。魏治勋：《法律授权模态的规范分析》，《苏州大学学报（哲社版）》2009年第2 期。彭真同志在1982年11月26日代表宪法修改委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中称，宪法第10条的功能主要是保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向。这些规定是我国实际情况的反映。

（2）这种解释方案会让宪法第10条第1款的规定与宪法第10条第3款发生规范冲突。更具体的规定有待于制定土地法，但先把原则的规定载入宪法，对于农村集体经济组织的发展，对于城市建设都是有利的。

肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》, 北京大学出版社1986年版，第43页。1986年颁布的《土地管理法》第6条第1款将宪法第10条第1款的规定细化为城市市区的土地属于全民所有即国家所有。

[17]4 （二）新的解释方案 人们通常认为，法律规范是由三个部分构成的，即假设条件+行为模式+法律后果。3. 这种解释方案与当下中国政府正在探索的新型城市化发展道路和城乡统筹发展的要求是相违背的，因为依照这种解释方案，土地国有化是土地城市化的前提，只有国有土地才可以进行现代工商业建设，集体土地则只能用于农业生产，如此一来，不但农村的衰败和农民的贫困很难从根本上得到解决，十八届三中全会所提出的建立城乡统一的建设用地市场。

换句话说，宪法的原意究竟为何物是不清楚的，或者我们可以认为，根本就不存在真实的宪法原意。持有这种观点的张千帆教授认为，宪法第10条规定的城市的土地属于国家所有应当被理解为只能是一种名义所有权，而不可能是包含使用权和管理权的实质所有权，任何单位或个人的私有土地的使用权并没有被无偿剥夺。[12] 虽然我国现行宪法在1982年通过时尚没有关于国家尊重和保障人权的明确规定，而且这部宪法直到今天也不是一部规范宪法，但在1982年修改时，这部宪法确实致力于保护公民的权利。因为这个条款也可以被视为是一个授权性条款，即，宪法通过该条款赋予国家在一定条件下将矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源移转为国家所有的权力。

许多进城农民并没有成为真正的市民。即，宪法第9条第1款的规范性含义应该是，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都可以依照法律的规定属于国家所有，即全民所有。

（三）在时间向度上，宪法第10条第1款所谓的城市的土地属于国家所有中所规定的城市到底指代何物？仅仅是指1982年宪法修改时的全国城市的土地属于国家所有？还是此后只要政府宣布某地区为城市（比如将某个县改为县级市或城市所属区），包括集体土地在内的该地区所有土地就自然而然属于国家所有了呢？比如，1982年时，中国大陆的城市数量只有245个（其中地级市109个，县级市133个），到了2007年，这一数字就上升为655个（其中地级市283个，县级市368个）。这种为某项具体权利设立专门保护条款的立法模式在现行宪法中是绝无仅有的，其不但表明了现行宪法对于土地财产权的重视，而且也肯定了后者的基本权利地位。

当然，这一解释方案并不认为集体土地上可以随意进行现代工商业建设，而只是强调集体土地也具有自主地、直接地建设现代城市和发展现代工商业建设的权利和资格。[4]很显然，国家土地管理局认为，城市的土地属于国家所有这一规定已经将1982年宪法通过之前城市里依然存在的私有土地所有权国有化了。

法解释学   一、引言 城市的土地属于国家所有是1982年首次规定到我国宪法文本中的。（2）如果采用这种解释方案，我们还无法回答宪法为何仅仅确认了国家对城市土地的主权管辖权，却没有确认对农村土地的主权管辖权这一问题。[14] 34而这种解释方案并没有违背这一功能，因为隐藏在城市的土地可以属于国家所有这一解释背后的是宪法对国家的授权。1966年9月26日，北京市房地产管理局在全国率先出台了《关于接管私房的若干规定》。

正是基于上述两个方面的背景，笔者认为，无论是对现行宪法进行一般性思考，还是要对现行宪法进行解释，今天的人们都必须将思考的起点或者解释的前提建立在八二宪法的核心精神在于‘国家尊重和保护人权这一基础之上。  三、 对城市的土地属于国家所有现有解释方案的分析 根据笔者的梳理，对于宪法第10条第1款的规定，目前主要存在四种解释方案。

[14] 参见：李茂武：《论可以P与可以不P的关系》，《江汉大学学报》（人文社科版）2001年第4期。也就是说，宪法第10条第1款与宪法第10第3款才构成一个完整的宪法规范。

[6]92此后，只要某个区域被不断扩张城市所吸纳，又或者国家建立了新的城市，该区域所属的集体土地都必须依照宪法第10条第1款的规定变为国家所有，农民此后所能享有的就只剩国有土地使用权了，而且这种国有土地使用权往往被定性为划拨。  注释: 基金项目：国家社科基金项目提高农民在征地过程中土地增值收益分配比例立法研究（13AFX006）;土地利用规划法律控制研究（11BFX094）;中国法学会部级法学研究项目新型城镇化背景下的土地制度改革[CLS(2013)D118];中国博士后科学基金第53批面上资助（2013M530795）。